Übergangsregelungen im Praxis-Check
Seit dem 31.12.2020 sind die Bestimmungen der sogenannten EU-Drohnenverordnung wirksam (wir berichteten). Da die erforderliche Anpassung der deutschen Gesetze und Verordnungen jedoch auf sich warten lässt, müssen Drohnenbetreiber und Landesluftfahrtbehörden damit klar kommen, dass die ohnehin komplexe Thematik durch temporäre Lösungen weiter verkompliziert wird. Wie die Übergangsregelungen im Praxis-Check abschneiden, welche Probleme gegebenenfalls bestehen und wie man vor Ort das verzögerte Gesetzgebungsverfahren bewertet, das wollten wir von Pascal Pavlakos aus dem Referat 33 der Luftfahrtbehörde Bremen wissen. Drones fragt nach.
Von Jan Schönberg
Drones: Seit dem Geltungsbeginn der EU-Drohnenverordnung am 31.12.2020 kommen Übergangsregelungen zur Anwendung, bis die deutschen Rechtsvorschriften entsprechend angepasst sind. Hat das in den letzten vier Wochen zu Problemen geführt?
Pascal Pavlakos: Das Hauptproblem liegt darin, dass viele Betriebsszenarien mit Drohnen im Bereich 1 bis 2 Kilogramm, die vor der Rechtsänderung erlaubnisfrei möglich waren, jetzt gemäß Artikel 22 b) der EU-Durchführungsverordnung 2019/947 in die Unterkategorie „limited” A2 fallen, also mit 50 Meter Abstand zu Menschen durchgeführt werden müssen. Somit ist in Städten ein Betrieb oft nicht möglich und fällt in die spezielle Kategorie. Es würde in vielen Fällen ausreichen, wenn es bereits C-klassifizierte Drohnen gäbe und dann der Abstand zu unbeteiligten Personen im Langsamflugmodus auf 5 Meter reduziert werden könnte. Insbesondere wären dann Drohnen bis maximal 4 Kilogramm – Kategorie C2 – im urbanen Raum einsetzbar. Zudem empfinde ich den Übergang von der offenen zur speziellen Betriebskategorie als zu abrupt. Es fehlt gerade in Grenzfällen, beispielsweise eine 249-Gramm-Drohne in 150 Meter Höhe, an vereinfachten Genehmigungsmöglichkeiten außerhalb des kompletten Prozesses einer Risikobewertung nach Artikel 11 der Drohnenverordnung.
Wer vorsorgen wollte, der konnte noch vor dem Jahreswechsel eine bis Ende 2021 gültige Allgemeinerlaubnis für das Bundesland Bremen beantragen, die dann gemäß der bisherigen Rechtslage erteilt wurde. Wie hoch war der Andrang?
Wir haben insgesamt 65 Genehmigungen erteilt.
Wer jedoch keine solche Allgemeinerlaubnis hat, benötigt eine behördliche Genehmigung auf Basis der europäischen Verordnung. Inwiefern kann die Luftfahrtbehörde Bremen derzeit bereits Genehmigungen für Drohneneinsätze in der „speziellen Kategorie“ erteilen? Und wie lange dauern entsprechende Antragsverfahren eigentlich?
Derzeit liegt uns noch kein Antrag in der speziellen Kategorie vor. Die Dauer des Verfahrens ist sicherlich davon abhängig, wo genau der Flugbetrieb stattfinden soll. Müssen also beispielsweise noch Absprachen mit den Flugsicherungsdiensten getroffen werden? Sind Absperrungen im öffentlichen Raum notwendig? Den größten Aufwand sehe ich ohnehin bei den antragstellenden Personen, die das Betriebskonzept und das SORA [Specific Operational Risk Assessment, Anm. d. Redaktion] erstellen. Unerlässlich ist die umfassende Kenntnis der Vorschriften und des SORA-Prozesses. Wir als Behörde prüfen anschließend, ob das Verfahren richtig durchgeführt wurde, das Betriebskonzept den gesamten Einsatz umfasst sowie die identifizierten Risikominimierungsmaßnahmen abdeckt und umsetzt. Gerade jetzt in der Anfangszeit sollten sich antragstellende Personen und Behörden eng absprechen, bevor ein Einsatz in der speziellen Kategorie beantragt wird. Ich kann nur alle Pilotinnen und Piloten ermuntern, sich frühzeitig mit der zuständigen Landesluftfahrtbehörde in Verbindung zu setzen. Wir in Bremen jedenfalls werden sie gerne unterstützen.
Wie groß ist aus Sicht der Luftfahrtbehörde Bremen derzeit die Unsicherheit innerhalb der Bremer Drone-Economy, was den gültigen Rechtsrahmen angeht?
Die Unsicherheit ist sehr groß. Manche Betreiberinnen und Betreiber wissen zudem noch gar nicht, dass eine Rechtsänderung stattfand. Und wenn das bekannt ist, dann liegt in der Regel nur eine oberflächliche Kenntnis der Bestimmungen vor. An einen Betrieb in der speziellen Kategorie ist in den meisten Fällen gar nicht zu denken. Die Unsicherheit wird zusätzlich dadurch vergrößert, dass das deutsche Luftverkehrsrecht noch nicht angepasst wurde. Grundsätzlich ist der Ansatz der europäischen Betriebsvorgaben ein anderer als man sonst vielleicht gewohnt ist. Der risikobasierte Ansatz rückt mehr denn je in den Fokus. Viele Beurteilungsspielräume unterliegen nun den Pilotinnen und Piloten und man kann in vielen Fällen erlaubnisfrei fliegen. Das bedeutet im Umkehrschluss allerdings auch, dass es unerlässlich ist, sich mit den Regelungen umfassend auseinanderzusetzen. Ich bin mir aber sicher, dass sich in den nächsten Monaten viele Sachen klären und die Hilfsangebote von Behörden, Herstellern und Verbänden umfangreicher werden.
Sie haben es angesprochen: Das BMVI hat es nicht rechtzeitig geschafft, die aufgrund der EU-Drohnenverordnung erforderlichen Änderungen an Gesetzen und Verordnungen umzusetzen. Können Sie nachvollziehen, warum das nicht möglich war? Zeit war schließlich genug.
Das sehe ich auch so. Diese Frage kann jedoch nur das BMVI beantworten. Jedenfalls war seit Mitte 2019 klar, was auf uns zukommt und vor allem auch, wann es kommt. Darauf haben die Länder auch mehrfach hingewiesen.
Für die Landesbehörden war es nun kaum möglich, sich adäquat auf die Zeit nach dem 31.12.2020 vorzubereiten. Hand aufs Herz: Wie sehr fühlen Sie sich vom Gesetzgeber allein gelassen?
Es war genug Zeit vorhanden und die grundsätzlichen Regelungen waren auf europäischer Ebene seit geraumer Zeit bekannt. Angepasste Gesetze, verfügbare C-klassifizierte Drohnen und ein koordiniertes Vorgehen bundesweit wären natürlich von Vorteil gewesen. Vor allem fehlt eine Koordinierung der Prozesse, was gerade in der Umbruchphase wichtig gewesen wäre. Zumindest für die Bremische Luftfahrtbehörde kann ich sagen, dass wir fachlich gut vorbereitet sind und wir stets versuchen, auch einen Drohnenbetrieb in der speziellen Kategorie möglich zu machen. Dass es in der Anfangsphase auf beiden Seiten ein wenig holprig zugeht, ist nicht ungewöhnlich und auch nicht komplett zu verhindern. Deshalb ist es umso wichtiger, im Gespräch miteinander zu bleiben und voneinander zu lernen.
Apropos im Gespräch bleiben: Das trifft sicher auch auf die Landesluftfahrtbehörden zu, oder?
Ein Vorteil der derzeit fehlenden Koordinierung ist die Gründung neuer Kooperationen unter den Luftfahrtbehörden der Länder. So arbeiten derzeit die Landesluftfahrtbehörden Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Bremen und Niedersachsen eng zusammen, um gemeinsame und vor allem einheitliche Prozesse zu etablieren und die Übergangsphase für die Kundinnen und Kunden bestmöglich zu gestalten.
